劳教所禁闭措施适用中存在的误区及改革调研报告

「内容摘要」禁闭作为劳动教养所政管理的重要措施之一，在维护劳教场所安全稳定中发挥了积极的作用，但是，随着社会治安形势的发展变化，劳教人员的成份和结构也发生了变化，使现行的禁闭措施在适用对象和适用时间上已不适应当前劳动教养执法的需要，必须加以改革。鉴于此，本文对当前劳教禁闭措施适用中存在的认识误区、实践中的违规操作等问题进行剖析，并提出改革思路。

「关键词」禁闭误区违规操作改革思路

一、认识上的误区

禁闭是劳动教养管理所依法对具有危险行为的劳动教养人员采取的临时性完全限制其人身自由的特殊安全措施。在劳动教养工作实践中，由于有关法规、规章规定的不明确、不具体以及对适用此项措施的理解上的偏差，造成了在实践中存在适用对象和适用时间上的误区：其一，在适用对象上，有的认为禁闭措施是针对具有现行危险行为的劳教人员才适用的，以致一些基层劳教单位对其他不具有现行危险而又严重违反所规所纪，扰乱场所秩序的劳教人员不敢使用该措施，使其没有发挥应有的作用；有的认为禁闭措施是一种特殊安全措施，只要是危害场所安全稳定的行为均适用，以致一些基层劳教单位把本应适用其他措施，不符合禁闭条件的违规劳教人员也进行禁闭处理，客观上扩大了适用禁闭的对象范围。其二，在适用时间上，《劳动教养试行办法》(以下简称《办法》)第二十七条、司法部21号部令《劳动教养管理工作执法细则》(以下简称《细则》)第四十二条均规定“禁闭时间不超过十天”。一种观点认为，法条上规定的“禁闭时间不超过十天”，是指对适用对象同一违规行为连续使用不超过十天；另一种观点则认为，“禁闭时间不超过十天”理解为对适用对象的违规行为一次性审批时间不能超过十天。正是由于法条规定的不明确和执法中理解上的偏差，以及缺乏统一的执法解释，造成了实践中存在乱用、滥用的现象。

二、现行劳教法规规章中有关禁闭措施的规定

第一，《办法》第二十七条第2款规定：“对在劳动教养期间行凶、煽动闹事或有其他现行危险行为的，经劳动教养管理所领导批准，可以禁闭。禁闭不得超过十天。”这一规定明确了禁闭措施的适用是针对具有现行危险行为的劳教人员，同时规定了禁闭措施适用的对象范围，它包含三种人(对象)：一是在劳动教养期间行凶；二是煽动闹事；三是有其他现行危险行为的。可见，禁闭措施的适用范围就是上述所列三种人。

第二，《细则》第八章就禁闭制度作了更为具体和详细的专门规定，并以列举式明确了禁闭措施的适用对象。《细则》第四十一条规定：“劳动教养人员有下列情形之一的，应当采取禁闭措施：(一)在所内有现行违法犯罪行为，需移送公安、检察机关审查处理的；(二)在所内有重新违法犯罪行为，需要隔离审查的；(三)逃跑被追回，有作案嫌疑需要审查的；(四)有行凶或预谋行凶行为的；(五)煽动闹事，聚众斗殴的首要分子；(六)多次逃跑或组织煽动逃跑，情节恶劣的；(七)有其他现行危险行为的。”该条款以列举的形式规定了禁闭措施适用的七种情形。同时还规定，“如有重大犯罪嫌疑，公安、检察机关通知劳动教养机关羁押的，也可临时采取禁闭措施，予以隔离”。第四十二条第2款规定：“禁闭时间不超过十天”。

笔者认为，禁闭措施适用的范围和对象是一个问题的两个概念，范围是禁闭适用的前提和原则，对象是禁闭适用的补充和具体化，两者是不能分割的。如果仅以概括性的方式(即具有现行危险的)或只以列举式的七种情形来适用禁闭措施，一是很容易束缚执法民警的手脚；二是在实践中可适用的对象也十分有限(许多法定情形在实际工作中并不多见，如《细则》规定的现行违法犯罪、重新违法犯罪以及多次逃跑、组织煽动逃跑等)，从而使禁闭措施的功能和作用不能得到有效的发挥。而如果把禁闭措施定位于一种特殊安全措施来适用，则很容易使适用对象范围扩大化，造成滥用。因此，要准确适用禁闭措施，就要全面、深刻地理解有关劳教法规、规章中关于禁闭制度的立法精神和规定，正确把握禁闭措施的内涵与外延，明确禁闭措施适用的真正作用和目的。

三、实践中的“违规操作”

(一)在适用对象上，除了存在认识上的误区外，更主要的是实践中遇到的难题。一方面，随着社会治安形势的不断发展，劳教人员的成份和结构也发生了变化，特别是涉黑、涉暴以及负案在教人员的增多，劳教场所改造与反改造的斗争日趋激烈，而现行的关于禁闭措施适用对象和适用时间的规定已明显不适应当前劳动教养执法工作的需要；另一方面，由于存在空白性规定(如《办法》第二十七条、《细则》第四十一条中关于“有其他现行危险行为的”规定)，空白性条款具有很大的主观性和伸缩性，它所带来的后果是让执法民警自己去理解、去适用，或参照有关规定去填补空白。上述原因带来了禁闭措施适用对象的扩大化，这种适用对象的扩张主要表现在：如对管理中出现的顶撞民警、消极怠工、一般性打架斗殴、喝酒、和拒绝参加生产劳动，经教育无效的，等等，实践中的上述表现都成为禁闭对象。然而，从有关法条中，我们可以很清楚地知道该项措施主要适用对象是“具有现行危险的行为”，其作用和目的在于预防和遏制可能发生的危险，即把可能或即将发生的危险行为阻隔、消除在萌芽状态或未然状态，以防止危险行为的发生和升级。预防和遏制可能发生的危险是其主要目的，也是立法的宗旨。可见，实践中许多劳教场所对禁闭措施的适用已经超越了有关劳教法规、规章的规定，背离了立法精神和本意，从而使其从一种特殊安全措施演变成为一种带有惩罚性和强制性的措施。

(二)在适用时间上，由于法条规定的不明确、不科学，造成违规执法。《细则》第四十四条规定：“对被禁闭的劳动教养人员应当抓紧审查和教育疏导，对问题已经查清，现行危险消除的，应及时解除禁闭”。条款中对问题已经查清，现行危险消除的，明确规定应及时解除禁闭。而对未能在禁闭时间内查清问题或消除危险的，却没有作出规定，正是这种缺陷，在实践中造成了执法民警无“法”可依，左右为难，只好“自由发挥”了。笔者认为，这种不明确、不科学表现在：一是对涉案待查人员(《细则》第四十一条第(一)(二)种情形以及负案在教人员)的规定。试想，对涉案人员的侦查，无论是公安机关，还是检察机关，大多案件都不可能在短短的十天时间里侦查完毕，并采取相应刑事措施，涉案劳教人员一旦知道自己的余罪或其他重大案情已引起司法机关的注意，他就很有可能在解除禁闭后铤而走险，这无形中给劳教场所埋下了重大隐患，其后果可想而知。二是对具有现行危险行为人员的规定。对具有现行危险的劳教人员的禁闭，如果在规定的法定时间期满，危险还没有消除而解除禁闭，岂不是“放虎归山”所以，实践中，对上述人员通常劳教所只好规避规定，采取连续审批制(即一次审批十天以内，期满后再审批)的方法加以解决。

上述超越、规避法条规定的种种情形固然有它合理性(维护场所安全稳定)的一面，但合理毕竟不等于合法。这种实践中的“违规操作”，不仅损害了法制的统一性、严肃性，而且影响了执法的公正性，同时也不符合当前依法治所、依法行政的客观要求和维护司法公正的法治要求，必须加以改革。

四、改革思路

一是在未来的劳教立法中，应对设置禁闭制度的指导思想和作用进行重新定位。笔者认为，对禁闭制度的改革必须顺应当前国家法治进程及劳教工作的发展要求和确保场所稳定的需要，作出相应调整，不能把它仅局限于一种特殊安全措施，而应该适当扩展它的功能作用，定位于是一种特殊的安全、惩戒措施。

二是司法部应及时修订或制定规章，进一步完善禁闭制度。在适用对象上，要根据当前劳教人员的成份和结构变化以及场所改造形势日趋严峻等特点，调整适用范围，明确适用对象；在适用时间上，要区分不同情况、不同对象，设置酌情条件。如：对具有现行危险行为的，必须以消除现行危险为前提；对涉案待查人员，必须给公安、检察机关以必要的侦查办案时间，时间设定必须符合有关法律的规定。

三是在当前情况下，可由司法部对现行的规定作出解释，统一适用，规范执法，使其更具有可操作性。

四是加强执法监督，强化行政监察力度。要从内部监督机制上加以完善，可建立执法过错责任追究制，以有效杜绝和减少适用不当问题。

五是切实加强民警政治业务学习，加强民警职业道德教育，不断提高执法水平。要大力开展民警队伍的政治业务学习和职业道德教育，构筑法律信仰，崇尚法治精神，正确认识和理解合法、合理与公正执法的关系，摒弃只片面追求场所安全稳定的错误观念，把合理、公正摆到与合法的同等重要位置，并把它贯彻到依法行政的具体工作中，用高素质的队伍来确保实现依法行政、公正执法。