农村税费改革试点和乡村管理体制改革跟踪研究报告
0XX年的10%下调到8%，并选择萧县、砀山两县进行将水果等生产环节的农业特产税全部改征农业税的试点；四是取消基本水费，一律实行计量收费，不用水不交费，并详细规定计量水费的收取标准；五是选择天长、五河两县进行给农民直接补贴试点，即在放开粮食收购价格、放开粮食购销市场的基础上，取消在流通环节对新收购粮食的补贴，不再按保护价收购农民余粮，将国家实行按保护敞开收购农民余粮政策间接给农民的补贴转为直接补贴。 2、山东省。一是农村税费改革后，新的农业税税率按照最高不超过6%，农业税附加不超过正税40%的比例执行；二是改革后的农业税由乡镇财政部门负责征收，并不再征收实物，一律征收代金，具体可委托粮食部门在收购粮食、结算粮款时代扣代交；三是关于农业特产税，对在大田中生产西瓜、甜瓜、甜叶菊3种农产品改征农业税，不再征收农业特产税，对原在生产、收购两个环节征收特产税的应税产品，属于一个纳税人的，合并在一个环节生手，税率要略低于原两个环节适用税率之和，属于两个纳税人的，暂维持生产和收购两个征收环节不变，农业特产税附加的比例暂定为正税的10%-20%；四是取消一切不利于控制和减轻农民负担的干部考核制度，各级党委和政府不得对乡镇，乡镇不得对村级组织下达不利于减轻农民负担的指令性政绩考核指标，不得出台与财政支出挂钩或规定支出比例的政策和措施。 3、黑龙江省。对在农业税计税土地上种植（养殖）农业特产品的，只征收农业税，不征收农业特产税，对在非农业税计税土地上生产农业特产品的继续只征收农业特产税，不征收农业特产税附加。 4、浙江省。从XX年开始，浙江省执行以“减调改稳、合理负担、转移支付、配套进行”为主要内容、与中央制定的改革方案不完全一致的农村税费改革，一是实行“三个取消”：取消乡统筹、屠宰税和统一规定的农村劳动积累工和义务工；二是调整农业特产税政策，在计税土地上农、特两税合并只征收农业税，不征收特产税；三是改革和规范村提留，按村民认可的办法向全体村民合理收取一定的村公益事业资金，收取标准不超过现行村提留负担的数额；四是稳定农业税，继续按现有的负担水平和征收管理办法执行；五是按照中央对地方财政转移支付办法的有关规定，省级自筹资金，加大对县市的财政转移支付力度，优先保证欠发达县市的资金缺口补助，各县市要对财政困难的乡镇实行转移支付。 （四）中央财政转移支付力度进一步加强 农村税费改革试点刚开始时，中央在中发[XX]7号文件之所以没有强调要给试点省进行中央财政转移支付，主要是立足于两点：一是确定7%的农业税税率和占农业税20%的农业税附加比例较高，已经考虑到因“三项取消”给地方财政收入带来的影响；二是中央希望试点地区能够立足自身，自我消化。但XX年安徽的试点工作暴露出因地方财政缺口影响农村基层组织正常运转和农村义务教育投入等严重问题，引起中央的高度重视。XX年底，“xx已经决定，中央财政每年拿出200亿元用于对地方转移支付，解决农村税费改革后出现的基层经费的正常开支缺口”。 按照转移支付办法，XX年底，中央财政核定安徽省补助11亿元；XX年，针对安徽方案实施后新出现的减收因素，将对该省的补助增加到17亿元（包括农村教师工资补助），并对其他省份106个试点县（市）转移支付补助16亿元，还对全国21个省发放农村教师工资补助50亿元（包括安徽省）；XX年，xx新增16个省份扩大改革试点后，中央财政新增安排165亿元用于补助16个省份改革，使XX年中央财政安排的转移支付总额增加到了245亿元（包括50亿元的农村教师工资专项补助）。 二、乡村管理体制改革 伴随农村税费改革试点工作，各地普遍进行了以乡村管理体制改革为核心的配套改革，涉及的内容主要包括乡村撤并与机构改革、基层财政管理体制改革、农村公共品供给体制改革、乡村教育体制改革等。 （一）乡村撤并与机构改革和干部精简 1、乡村撤并。在配套改革中，乡村撤并是力度最大的改革措施。其中有的地方是与农村税费改革试点工作同时进行的，有的地方是为了给农村税费改革试点创造更好的条件先期进行的。从全国看，到XX年底，乡镇数量比1999年底减少了4580个，减少10.24%，行政村数量比1999年底减少28172个，减少3.82%；从XX年进行农村税费改革试点工作的20个省、自治区、直辖市看，到XX年底，乡镇数量比1999年底减少了3443个，减少10.32%，行政村数量比1999年底减少27701个，减少4.67%。从乡镇撤并工作力度较大的黑龙江、江苏、浙江、山东、湖北五省看，到XX年底，乡镇数量比1999年底减少了2525个，减少29.3%，分别减少21.2%、33%、20.1%、36.5%和28.5%；从行政村撤并工作力度较大的黑龙江、江苏、浙江、湖北四省看，到XX年底，行政村数量比1999年底减少22127个，减少17.8%，分别减少33.6%、40.5%、5.4%和2.75%。 江苏省乡村撤并工作力度较大，到XX年底，乡镇总数由1999年底的1922个减到1287个，减少635个，撤并率为33%，行政村总数由1999年底的34903个减到20782个，减少14121个，撤并率为40.5%。从对江苏省3个县市的调查情况看，其乡村组撤并力度更大。溧阳市36个乡镇合并为18个镇，减少了50%；565个行政村调整为291个村和7个居委会，合并率为48%，村均行政区划面积由调整前的2.43平方公里增加到4.61平方公里，平均人口由1081人增加为2050人。宝应县30个乡镇、427个行政村、5108个村民小组调整为16个乡镇、253个行政村和2909个村民小组，分别减少47%、41%、43%。沭阳县713个村委会（居委会）、6237个村民小组调整为472个村（居）委会、3696个村民小组，分别减少了33.8%、40.7%。安徽省五
河县的村组撤并率分别为49%和44%，村干部减少65%。贵州省湄潭县行政村和村干部数量都减少2/3以上（见表1）。 表1 江苏三县市、安徽五河县和贵州湄潭县乡村组撤并情况表 乡 镇 行政村（居委会） 村民小组 村、组干部 改革前 改革后 减少% 改革前 改革后 减少% 改革前 改革后 减少% 改革前 改革后 精简 减少% 溧阳市 36 18 50 565 298 48 --- --- --- --- --- --- --- 宝应县 30 16 47 427 253 41 5108 2909 43 7071 3600 3471 49 沭阳县 --- --- --- 713 472 34 6237 3696 41 7864 3297 4567 58 五河县 --- --- --- 438 225 49 3122 1756 44 3192 1125 2067 65 湄潭县 --- --- --- 369 120 67 --- --- --- 1746 484 1262 73 注： “---”为缺乏数据。 2、改革机构、精简干部。各省在乡村撤并过程中加大了机构改革、干部精简力度。江苏省确定的乡镇事业单位机构改革目标是，撤并1.7万个乡镇事业单位，精简分流事业人员11万多人。现已减少7000多个机构，精简分流人员4万多人。溧阳市将每镇原有18个事业机构调整为9个，人员编制总数由2061个缩减到1221个，减幅为40.8%。沭阳县37个乡镇的659个事业单位减少129个，减少了20%，人员由3255个（不含中小学），减少到2806个；将乡镇的文化站、广播站合并为文化中心，将畜牧站、林果站、水产站、桑蚕站合并为多种经营管理站，乡镇卫生院改革为民办民营。宝应县对乡镇基层站所采取了四条改革措施：一是理顺管理体制，对农科站、农经站、文化站、卫生院等过去由县主管部门管理的基层站所，下放到乡镇，实行属地管理，县主管部门负责业务指导，以解决“上面管不好，下面管不了”的问题；二是合并有关站所，保留农科站，农机站与水管站合并成立水利农机管理站，企管站与农经站合并成立农村经济管理服务站，兽医站、林业站、桑蚕站、水产站合并成立林牧渔业技术指导站；三是重新核定人员编制，编制的标准按其服务范围的大小和服务内容确定，农科站、水利农机管理站、林牧渔业技术指导站按服务面积每1万亩确定1.5名，经管站按每两个行政村确定1名；四是强化劳动人事管理：全县清退2220名临时聘任人员，对在编人员实行公开竞争上岗，落聘人员分流到企业单位或实行待岗制度，乡镇所属事业单位人员的人事关系实行人事代管，凡缺编人员一律面向社会公开招聘，择优录取。同时，溧阳、宝应、沭阳三县市在村组撤并过程中分别精简村组干部1294人、3471人、4567人，宝应、沭阳的村组干部精简比例分别为49%和58%。 安徽省将乡镇机构数量大大缩减，设1-3个综合性机构，控制领导职数，提倡交叉任职，将乡镇行政编制精简10%；并着重进行了乡镇事业单位改革，重点是理顺条块关系、压缩机构建制和大力精简财政供给人员，具体内容：一是按事业单位承担的职能界定管理主体，理顺条块关系；二是合理界定乡镇党政机关和事业单位的职责任务，实行政事分开；三是确立事业单位的法人地位，增强其生机与活力；四是压缩国有事业单位建制，优化事业单位所有制结构，实现社会事业投资主体和举办主体的多元化；五是合理调整事业单位布局，统筹规划事业单位的机构设置。使全省乡镇事业单位（不含中小学校和卫生院）平均由12.2个压缩到7个以内，全省乡镇事业单位财政供给人员平均由43.2名精简至30名以内，实行限额配备，中心建制镇和城关镇限额为30名，其他乡镇限额为25名。 河南省决定，在平原3万人以下和山区2万人以下乡镇原则上撤并的基础上，乡镇机构由原来的5个撤为3个，行政编制精简27%。黑龙江省规定，为了完善乡镇机构改革和人员精简分流工作，各有关主管部门不得人为地要求上下业务对口，不得干涉地方机构设置、人员去留等具体事务；同时规定，乡镇事业单位撤并为四个中心，事业编制实行总量控制，人员编制小乡30名，大乡35名。 （二）县乡财政管理体制改革 尽管我国从1994年开始进行分税制财政体制改革，但目前县乡财政体制却是五花八门，有的安排了复杂易变的分享制，有的干脆继续实行包干制或带有包干性质的“定额上缴（或补贴），超收分成”体制，与分税制财政体制的要求相差甚远。实行农村税费改革以后，几乎所有的试点省都对地方财政体制、尤其是县乡财政体制进行了改革与调整，以江苏省的做法较为典型。 1、江苏省调整了省地（市）县（市）财政体制。依据“坚持效率优先，兼顾公平”的总体要求，确定了“激励苏南，锦上添花；扶持苏北，雪中送炭”的调整财政体制的指导思想。具体做法如下： 一是调整省级财力集中办法。取消了省集中12.5%xx的政策，取消了省按比例对印花税、城镇土地使用税、资源税、土地xx、排污费、水资源费等分成的政策，取消了省从税收返还增量中集中一定比例（5%）的政策，而采取定额上交的办法，即以XX年为基期，核定各市地方财政收入基数和税收返还基数，比基数增长部分，省统一集中一定比例（20%）；同时规定，省财政不集中农业税、农业特产税收入，金融保险营业税、省属企业所得税仍作为省级收入。 二是建立比较科学、规范的财政转移支付制度。（1）取消了省对市县每年的年终困难补助，通过测算出的标准财政收入、标准财政支出和标准财政供养人员等数据，核定了各地的转移支付基数，将标准人均财力低于全省确定的标准的县（市）列入财政转移支付范围，按照各地标准人均财力与既定标准的差额，省补助50%。（2）采取了补助增长与财政收入增长挂钩的办法，即地方
财政收入每增长1%，转移支付补助增长1.1%。（3）对没有享受财政转移支付补助的市、县（市），采取地方上交与奖励挂钩的办法：对标准人均财力高于全省统一标准的市、县（市），按其地方财政收入当年新增上交额给予一定比例的发展资金，用于当地的经济和社会事业发展。 三是严格财政收支制度。（1）明确规定各县（市）应按照公共财政理论和“一要吃饭，二要建设”的原则，确定省级转移支付资金的使用方向和支出范围。（2）推行部门预算，增强预算约束力，实现预算安排的公平、公正和公开；改革财政资金缴拨方式，实施国库集中收付制度。（3）严格规范部门参与财政收入分配的行为，严禁各部门各单位在财政体制之外调用不属于本级政府的财力。 2、改革县乡财政管理体制。为了保证农村税费改革的顺利进行，进一步理顺县（市）与乡镇财政分配关系和管理体制，江苏省出台了“县（市）对乡镇财政管理体制改革和完善的意见”，划分了乡镇财政的收支范围。各县（市）按省文件的精神对县乡财政管理体制进行了相应调整。沭阳县确定了“划分收支、核定基数、定额补助（上解）、超收分成”的体制，自XX年起财政收入实行环比超收分成，建立奖惩机制；对乡镇编制内新分配师范毕业生工资实行县乡共同负担，县财政负担70%。 溧阳市XX年实行了市镇分税制分级财政体制。具体内容如下： （1）划分收支范围。①收入范围。镇本级收入包括市与镇共享收入和镇级收入。共享收入包括：镇域范围内企业缴纳的xx留成25%部分，其中15%归市财政，10%归镇财政。镇级收入包括：镇域范围内企业缴纳的营业税（不含金融企业）、国有和集体企业所得税、外商投资企业和外商企业所得税、私营企业所得税、个人所得税、资源税、房产税、印花税、城镇土地使用税、车船使用税、城市维护税、地方税收滞纳金和罚没收入、农业税及附加、农业特产税及附加等。镇征收的消费税比照xx计算镇级财力。②支出范围。镇财政支出包括：在镇的行政、司法、农业、林业、水利、农机、文化、卫生、广播、财政、计划生育、民政、经管、统计、渔政畜牧等。 （2）核定收支基数。①收入基数：以XX年收入实绩为体制基数，按核定递增比例计算执行期 各年收入基数。②支出基数：以XX年市财政按标准下达各镇财政的各类人员经费包干支出指标和超收返还形成的支出为体制基数，按核定递增比例计算执行期各年支出基数；农业税及附加、农业特产税及附加增量形成的支出，不按核定比例递增。 （3）收支挂钩。①定额上解或补助：对测算财力数大于支出基数的镇，实行定额上缴；对测算财力数小于支出基数的镇，实行定额补助。执行期内，各项增支自行消化。②递增上解或补助：镇财政收入递增所得的财力增加数与支出递增增加数之差，作为镇递增上解或补助数；超过递增比例增加的收入形成的财力镇自留，形成的支出不进入下年支出基数；达不到递增比例影响市级财政财力的，用镇自有财力赔足。③农村税费改革后实行转移支付办法需要镇匹配的财力，实行体制内上交。④省集中20%财力的计算：根据省政府《关于调整分税制财政管理体制的通知》精神，市对镇按财力增加部分集中20%，统一上解省财政。 （4）几个单项财力分成办法：①耕地占用税镇留成15.2%用于建立农发基金；②契税收入市镇三七分成；③农业税社会减免和灾害减免年终由市与镇统一结算。 （5）增减人员经费的办法。经组织人事部门确定的人员进出，市财政于次年按一定标准核增（减）相关镇的支出基数。 3、会计集中核算与会计委派制相结合的财务管理制度。为有效地对县乡村财务进行管理，江苏省沭阳县、宝应县和溧阳市都加大了财务管理制度的改革力度。沭阳县在1998年超前实施政府集中采购、会计委派制和预算外资金票款分离等系列改革的基础上，XX年成立了县乡会计核算中心，全面实施了以集中核算为主要内容的财政支出管理制度，做到统一办理资金结算、统一发放工资、统一会计核算、统一管理会计档案、统一办理财务公开和政府采购。一是县会计核算中心对县直党政机关、事业单位和社会团体实施“国库集中收付，会计集中核算”；二是乡会计核算中心对乡镇行政事业单位及村（居）委会财务收支实行“会计集中核算，乡村财务统管”；三是对教委系统实行系统内集中核算；四是对城区医院、部分学校和有成本核算的单位，实行会计委派制。实现了“管理一个渠道，收支一个口径”。各村也在乡镇会计核算中心专户储存、专户使用，统一由会计核算中心监督管理。宝应县、溧阳市也成立了乡镇会计管理站或会计服务中心，对不同单位分别实行会计委派或会计代理制，并对村（居）委会财务普遍实行村账乡管。 另外，安徽省五河县进行了县乡财政公共收支制度建设试点。主要做法是，以综合预算编制和管理改革为基础，以国库单一账户制度改革为重点，以预算统编、会计统配、国库统付、采购统办为主要内容，做到预算内外“收入一个口径，管理一个渠道，支出一个漏斗”。一是实行预算统编，即在界定支出范围的基础上，按照“一要吃饭，二要建设”的原则，实行全面综合预算，规定单位收入全额上缴财政，支出根据单位预算情况与财政供给能力安排拨付；二是实行国库统收统付，即所有财政性收入上缴国库和财政专户，所有财政性支出都通过国库单一账户集中支付，实行收入征管与收缴分离，变多头收缴为国库金融部门统一收缴，收入直达国库或财政专户，实行经费使用与拨支分离，变多层次分散拨付为财政集中及时统付，支出直达个人或商品劳务供应者；三是改革财务管理体制，实行会计统配，即在单位财务自主权不变的前提下，取消单位会计，改变资金结算和财务核算方式，在县乡两级
分别建立会计中心，全面代理各单位的资金结算、财务核算和会计档案管理；四是改革单位采购制度，实行采购统办，即取消单位自行采购，县乡分别建立采购中心，单位所需商品和劳务，一律由采购中心统一采购或定点采购。 （三）农村义务教育管理体制改革 1、农村义务教育管理体制改革与政府责任。 xx决定，对农村义务教育“实行在xx领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的管理体制”，把农村义务教育的责任从主要由农民承担转到主要由政府承担，把政府对农村义务教育的责任从以乡镇为主转到以县为主。 政策规定：中央政府负责制定农村义务教育的方针政策和发展规划，指导开展教师培训工作，加大对困难地区财政转移支付力度，促进各地区农村义务教育协调发展。省级政府要进一步增强统筹发展农村义务教育的作用和能力，发挥关键性作用，并通过调整财政支出结构，加大省级转移支付力度，合理使用中央财政的转移支付资金，重点支持财政困难县发展农村义务教育。地（市）级政府要统筹协调所辖县（市）农村义务教育的发展，对财力不足、发放财政供养人员工资确有困难的县，给予转移支付，对农村中小学危房改造给予补助。县级政府要承担起发展农村义务教育的主要责任，统筹规划农村义务教育的发展，逐步调整农村中小学布局，保证义务教育阶段适龄儿童少年按时入学；建立规范、稳定的经费投入保障机制，确保中小学教职工工资、正常运转经费和危房改造所需资金；核定中小学学校的教职工编制，负责农村中小学校长、教职工管理，全面实施素质教育，提高教育质量。乡镇政府要继续发挥积极作用，发展农村义务教育。 2、各地改革农村义务教育管理体制的主要做法。 一是调整农村中小学校布局，重新核定教师编制。首先是调整学校布局。江苏省规定，一所农村完全小学施教服务人口为1万人左右，一所农村初中施教服务人口为3－5万人，原则上每个乡镇设立1所初中，全省已撤并农村中小学4000所左右。南京市计划到“十五”末期调减村小（办学点）600所，将减少50%多；沭阳县先后撤并了171所农村小学和12所初中。安徽五河县先后撤并小学177所，初中11所。其次是重新核定师生比和教师编制。江苏省规定，小学教师与学生比为1：27，教学辅助人员为1：300；初中教师与学生比为1：20，教学辅助人员为1：150。据此，江苏省已清退编外教师3万余人，沭阳县辞退代课教师1100多人；安徽五河县精简聘用人员1277人，分流富余人员175人。 二是将农村中小学教师工资上收到县级财政管理，确保按照国家统一规定的工资项目和标准及时足额发放。根据调查，全国进行农村税费改革试点的省份，绝大多数县市都按照xx的规定，由县级财政建立工资专户，优先保证发放农村中小学教师工资。 三是采取有力措施，稳定投入，加强监管。第一，努力确保按时足额、统一发放教职工工资，确保农村义务教育学校公用经费，确保农村中小学危房改造经费。第二，努力保证农村义务教育经费高于改革前的水平，努力做到各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。第三，加大监管力度，建立公示、举报和责任追究制度，努力保障农村义务教育经费落实到位和有效使用。对挤占、挪用农村中小学教育经费，拖欠农村中小学教职工工资，以及不及时修缮危房造成重大安全事故的，要追究领导和直接管理者的责任。 四是发展民办教育。据调查，为了缓解教育经费、尤其是农村教育经费不足的问题，不少地方都在探索发展民办教育、尤其是民办义务教育的路子。目前，江苏沭阳县已有民办高中9所、初中22所、小学27所、幼儿园261所、其它教育机构7所，共326所，有教职工2143人，学生35676人，固定资产达2亿多元。其中民办小学学生10536名，民办初中学生7536名，分别占全县小学生总数的4.53%、初中学生总数的7.18%；全县有460多公办教师到民办学校任教，可以为县财政节约开支700多万元。 三、主要成效 首先，农民法定负担全面减轻。通过对20个全面进行农村税费改革试点的省份的有关统计数据的测算，改革前的1999年，农民承担的法定税费负担分项总计为：农牧业税及其附加152.1亿元，农业特产税及其附加85亿元，屠宰税25亿元，乡统筹230.4亿元，村提留193.5亿元，农村教育集资62.3亿元，6项合计总额为774.5亿元，人均负担约112.6元。根据这20个试点省份上报的农村税费改革试点方案所测算，改革后的XX年，农民承担的法定税费负担分项总计为：农牧业税306.8亿元，农业特产税40.1亿元，农牧业税和农业特产税的附加72.6亿元，3项合计总额为419.5亿元，人均负担约61元。根据上述统计计算，这20个税费改革试点省份，改革后的农民负担水平比改革前减轻约45.8%。 大部分地区都明确规定，农村税费改革要做到村村减负，户户减负，人人受益。据调查，江苏省溧阳市在税费改革后，有13797个农户的负担增加（占农户总数的7%），增加金额73.16万元；为了达到村村减负、户户减负的目标，对增加部分全部减免，由财政直接补贴。安徽省五河县在XX年农村税费改革后，全县农民人均法定税负88.77元，比1999年的138.57元减少49.8元，下降35.94%；XX年，该县对不实的计税土地和部分较高的计税常产进行了核实和调整，全县又少收入176万元，农民负担进一步减轻。 其次，农村税费改革促进了农村教师工资拖欠问题的解决。为解决农村教师工资的按时发放问题，中
央从农村税费改革转移支付资金中专项安排50亿元财政资金对地方进行补助；各地都采取了一系列有效措施，想了许多办法，将保证教师工资发放作为教育经费投入的重中之重，不少地区都在县级财政建立教师工资专户，采取给教师发放工资卡、到银行领取工资的办法。江苏省委、省政府规定，实行农村税费改革以后，新增的农业税、农业特产税主要用于农村义务教育；从XX年开始，省财政对苏北和苏中地区32个县（市）进行体制性财政转移支付基数10.8亿元，明确规定其中的6.16亿元用于发放教师工资，税费改革财政转移支付10.47亿元，绝大部分用于发放教师工资。目前，苏北、苏中9个省辖市44个县（市）已全部建立中小学教师工资县级统一发放专户，全省已做到按月按国家统一规定的项目、标准发放教师工资，有效地解决了长期拖欠教师工资的问题。不少地区、尤其是一些传统农区反映，实现农村教师工资按时、按国家标准发放，是除农民法定负担全面减轻之外，农村税费改革试点工作取得的最重要成果。 第三，降低了村级组织运行成本。各地通过村组合并、干部精简，提倡干部兼职和交叉任职，加强村级报刊征订管理，取消村级招待费、县内出差补助费、学习培训费等措施，大幅度减少了村组数量和村组干部数量，有效地遏制了村组乱开支的现象，从而降低了村级组织的运行成本。江苏溧阳市年节约村级开支1300多万元，宝应县年减少工资性支出及其他村级公用经费达4000万元以上，沭阳县仅通过精简村组干部就比改革前节约工资性支出达566万元，减少47.5%。 四、问题分析：政策检讨 （一）村级组织行政化倾向进一步加强 农村税费改革后，不少地方的乡镇政府组织，通过“管人、管账、管干部工资”的办法，加强了对村级组织的行政管理和控制。主要表现在以下几个方面： 1、村干部“公职化”。在农村税费改革和乡村撤并、机构改革过程中，为了精简村组干部、减少村级开支、分流乡镇富余人员，安徽、江苏、贵州、黑龙江等省份的一些县市实行了村支书和村会计委派制度，将部分乡镇干部（也有县直机关干部）下派到村级组织，担任村干部，并由政府财政负责其工资发放。据调查，安徽省五河县共选派209名国家干部下村担任村支部书记，全县只保留了16名农民村支部书记，每4-5个村派1名专业会计担任村会计，代管村级财务；长丰县也派150多名乡镇干部到村组织任支部书记，占全县363个行政村的41.3%。贵州省湄潭县484名村干部中，有300多名是受上级组织委派到村级组织担任村总支书记、支部书记或支部其他成员。江苏溧阳市天目湖镇在村组合并过程中，镇直部门下派27名干部到村里任职，占75名村干部的36%。 2、村级资金及其账目由乡镇管理，甚至纳入乡镇财政预算管理。农村税费改革之前，全国许多乡镇对村级资金及其账目都实行了“村有乡管”，但一般都是由乡镇经管站负责管理，而且多数只管账目、不管资金。而在农村税费改革以后，虽然继续对村级资金实行“村有乡管”，但管理主体和管理方式发生了较大变化，有的地方将村级资金直接由乡镇财政所管理，经管站的职能变为监督管理；有的地方甚至将村级资金直接纳入乡镇财政预算管理，根本没有村级资金乃至农业税附加的概念；有的地方虽然继续由经管站管理，但也在乡镇财政设立村级资金专户，实行资金、账目“双代管”。江苏某市规定，农村税费改革后，原由镇统筹和村提留开支的村干部报酬、村民小组组长补贴、村级办公经费、民政优抚、五保户供养等方面的支出，将纳入镇财政预算管理，并通过转移支付的办法，由市镇两级财政统筹解决。 3、村组干部收入标准和收入水平由乡镇党委、政府负责确定和考核。从调查情况看，大部分乡镇党委、政府都通过文件的形式，对村组干部、尤其是享受定额收入和补贴的村干部的待遇标准、收入结构和水平、不同村干部的收入系数以及经费来源和发放等进行明确的规定，并制定详细的考核内容、考核办法和量化指标（见案例1、案例2、案例3）。 案例1 江苏a镇XX年村定额干部年终分配待遇实施意见（摘要） 一、待遇标准及分配办法：定额村干部的报酬由基础工资、考核工资和效益工资三部分组成。 1、基础工资：是村定额干部全年的基本报酬：标准5000元/人。 2、考核工资：按年终岗位考核实绩计算，满分为1000元/人。考核内容及计算办法为：（1）完成全年税费收缴工作，收缴率在98%以上的，得300元；（2）搞好国防教育、加强基层人武建设，完成全年征兵改造任务的，得200元；（3）完成计划生育工作，计划生育率达100%、且达到合格村标准的，得200元；（4）搞好农业结构调整，没有出现乱砍滥伐或严重火灾事故的，得100元；（5）建章立制，强化管理，没有出现违法用地和无证建房、水利事故、土葬、越级上访、矛盾上交的，得100元；（6）班子团结协调、政令畅通、村务公开、开拓创新、没有违法乱纪、刑事案件的，得100元。 3、效益工资：按村级集体到帐净收入为标准计算，满分为3000元。计算办法为：（1）集体经济账户有盈余且上交到账净收入额最高的村，为3000元，其他的村按相应的系数比例折算；（2）集体经济账户亏损的，只能享受按相应的系数比例折算数的50%。 二、分配比例：定额村干部年终报酬分配比例为：支书100%，村主任95%，会计90%，村副主任85%。 三、经费来源：由镇按定额干部每人5500元转移支付下拨到村，不足部分由村自有资金解决；没有自有资金的，由村打报告给镇政府，经审计后研究解决。 （摘自a镇镇委[XX]n号文件） &n
bsp;案例2 江苏a镇XX年村定额干部补贴办法（摘要） 一、补贴范围和对象：各行政村享受定额补贴的村支部书记、副书记、村委会主任、副主任、村会计。 二、补贴办法和标准： 1、基础补贴：支部书记按每月300元，村主任按每月200元，村副书记、村会计按每月150元，村副主任按每月100元的标准进行补贴。 2、集体经济收入补贴：为鼓励发展农村经济，有集体经济收入的村，除享受基础补贴外，再按集体经济收入的多少进行适当补贴，方法为：以集体经济收入（企业年度纯上交到账数），按三级分段比率累计计提，5万元以下的按5%计提，5－10万元按15%计提，10万元以上的按10%计提，三段计提数相加即为计提总数，由各村按村书记1的系数，村主人0.5的系数，村副书记、村会计0.4的系数，村副主任0.2的系数比例进行分摊来确定每位补贴干部的年终补贴数。 3、上述补贴实行总额包干，各村可根据各自的实际情况，统一使用单独建账。结余部分，可按上述比例进行分配，也可转入下一年度统一使用，超支部分必须按上述比例当年退赔。 4、凡在企业经营活动过程中开展正常的业务洽谈、承包改制、配合上级业务部门检查等过程中发生的必要费用由企业列支。5、各村要广开渠道，增收节支，大力发展地方经济，积极争取各方面的支持。凡因争取条线、挂钩村或其它部门资金支持而发生的必须费用，经镇主管领导审核后按不超过引资的15%－30%进行补贴。 三、补贴经费来源：由各村自行解决。 四、补贴经费发放：村集体账户有盈余的可按月发放，没有盈余的年终一次性发放。 （摘自a镇镇委[XX]m号文件） 案例3 江苏b镇镇委、镇政府对村干部的考核办法 1、工资构成：考核工资——通过在村全体党员和村民代表会议上的述职，并由参加会议人员打分的办法，90分以上为优，85－90分为称职，80－85分为基本称职，80分以下为不称职；不称职者要由领导谈话，以示警告，连续两次不称职者，将被免职（考核结果作为发放考核工资的重要参考）；奖励工资——有特殊贡献者，才可能有；基本工资——根据基本工资的标准确定。 2、基本工资的确定标准及其幅度：确定标准有2项：一是村级人口规模，即5000人以上的村，村干部人均工资为3200－3500元/年，3000－5000人的村，村干部人均工资为2800－3200元/年，3000人以下的村，村干部人均工资为2500－2800元/年；二是村级税费总额（反映工作量的大小）。 3、不同村干部的工资系数：同一个村，不同职务村干部的工资水平不一样，工资系数，村支部书记为1，村委会主任、会计为0.8，支部副书记、村委会副主任为0.7，其它成员为0.6。 （摘自课题组对b镇镇委书记的访谈笔记） 村级组织行政倾向的进一步加强，有其政策和体制性原因。 第一，农业两税附加资金的财政性质。农村税费改革措施中，重要的一条就是将原有的具有集体资金性质的村提留改为农业税附加（包括农业特产税附加）。虽然政策明确农业税附加属于集体资金，但事实上，不仅农业正税的附加也是税，属于国家财政资金，与“正税”一样具有强制性，而且“附加”的比例是由地方政府组织逐级核定、并要求与农业正税一并“统一收取”的。因此，主要依靠具有财政资金性质的“农业税附加”资金运转的村级组织，就很难理清与乡镇政府的行政和财务关系，难以实现真正的自治性运转。 第二，集体资金“村有乡管”的政策内涵不清。农村税费改革后，乡镇机构改革使乡镇经管站的机构受到较大影响：有的地方将其撤消，职能并入乡镇财政所；有的将其与其他机构合并，或直接并入乡镇财政所，实行一套人马、两块牌子。虽然政策明确规定“用农业税附加方式收取的村提留属于集体资金”，但是，由于农业税附加资金的财政性，由于对农业税附加“实行乡管村用，由乡镇经营管理部门监督管理”的政策规定内涵不清楚，很多地方对“监督管理”到底是“监督”还是“管理”，存在较大争论。其结果，以财政部门为主导的农村税费改革试点工作，自然是以财政部门的意见为主。调查发现，很多地方的财政部门都认为，“监督管理”就是“监督”而不是“管理”，财政部门自然是村级资金的管理主体。 第三，乡镇党政组织存在较大的“分流人员”压力。精简乡镇机构、压缩人员，是农村税费改革中一项重要的配套改革措施，它关系到农村税费改革试点工作的成败。但多年来乡镇党政组织及其部门和事业单位已经形成了庞大的干部队伍，积累了诸多矛盾。对乡镇党政领导来说，机构改革相对容易、人员压缩极其困难，除了临时聘用人员容易清退以外，因没有科学的对国家干部的精简机制，缺少分流渠道，而面临巨大的压力；尤其是在传统农区，一是乡镇企业发展缓慢，且收入低、就业机会少，对乡镇干部的吸引力很小，二是在乡镇党政组织及其所属的事业单位就业，就业和收入预期相对稳定，且有较高的身份“比较优势”，因此在国家没有出台科学的人员分流标准和对分流人员给予公平、合理的补偿措施的情况下，更无法准确地核定精简对象。要实现既压缩人员，又保留“分流人员”国家干部身份的双重目标，下派到村级组织任职是最好的选择。 村级组织行政化倾向的进一步加强，会带来一系列问题： 一是将具有财政资金性质的农业正税附加作为村级资金，动摇了村级组织自治性的存在基础，自治功能难以发挥，村级组织面临着成为乡镇政府附属行政机构的危险。 二是下派国家干部到村级组织任职，使村干部“公职化”，不仅动摇了村民自治的组织载体，而且，如果
做账，严禁将“一事一议”资金作为村提留使用；对村级财务实行“双公开”，一方面向村民公开，定期公布收支账目，一方面对上级政府公开，将村级收支账目报送农经管理部门；由村民大会选举产生村民理财小组，负责对村级财务进行全过程监督管理；赋予政府农经管理部门村级财务审计职能，负责对村级财务进行定期审计或抽查审计，并根据群众反映进行有针对性的审计。 3、税费负担的交纳。 第一，承包土地的农民在村社区内部从事农业生产不再作为纳税主体直接向政府纳税，只向土地集体所有者的代表——村级组织交纳土地承包费(即地租)，土地承包费包括土地资源税和村提留两部分，村级组织作为土地资源税的纳税主体，按照上级政府核定的标准和税额，用土地承包费的一部分向农税征管部门交纳土地资源税。 第二，对只保留土地承包权力而不直接承包土地，并与村级组织签订契约5-XX年的农民（具体期限由村民大会事先讨论决定），不承担土地承包费和村内公益事业建设资金任务；对与村级组织签订土地承包合同，而又将承包地转让出去的，要由土地流转双方签订流转协议，明确土地承包费和村内公益事业建设资金的承担主体，村级组织按照协议规定收取土地承包费和村内公益事业建设资金。 第三，农民交纳土地承包费和村内公益事业建设资金，可采取或“交钱”或“交粮”或“钱粮并行”的办法，如果需要农民交粮，必须事先公布粮食收购价格，与愿意交粮的农民签订收购合同，并实行农户与购粮单位、农户与村级组织、村级组织与农税征管部门四方分别结算的办法，不允许代扣、代缴、代结。 第四，在以下3种情况下，村级组织有权收回农民的承包地：承包土地而又抛荒土地达一年者；承包土地而又不交纳土地承包费和村内公益事业建设资金达一年者；转出承包地而又因不签订流转协议、造成无人交纳土地承包费和村内公益事业建设资金达一年者。对被村级组织收回承包地的农民，只保留其承包土地的权力，5-XX年内不得重新直接承包土地（具体期限由村民大会事先讨论决定）；村级组织有权对收回的承包地实行集体统一经营或重新发包经营。 （二）配套改革要连动进行 1、取消乡级财政，建立县乡一体的、由县级财政统筹的公共财政体制。一是将乡级政府的～、财权和事权统一收归县级政府，取消乡级财政，建立由县级财政统筹预算乡镇财政收支的财政管理体制，县级政府及其部门给乡级组织下达的所有事项、安排的所有人员，全部由县级财政预算开支，不得留任何缺口；二是转换县乡政府职能，按照“政企分开”原则，将其现在承担的经营性职能全部剥离，推向市场，完全脱离与政府行政和财务的关系；三是经过严格核定、由政府及其部门负责收取的、带有“对象性”的行政事业性收费，一律作为县级财政预算收入，其人员工资和征收费用纳入县级财政预算开支，实行收支“两条线”；四是由县级政府按区域合理设置地税征管部门，并作为农税征收主体，按照政府核定的标准和税额，具体负责向村级组织收取土地资源税，上交县级财政部门，除此之外，农税征管人员不得借征收土地资源税的名义，“搭车”代征任何其他税费。 2、进行县乡村机构改革连动，做到全部“消肿减支”。一是在转换政府职能、由县级财政统筹预算收支的基础上，合理确定乡级组织的机构数量和人员编制，乡级组织无权通过自收自支，自设机构、自聘人员；二是彻底改革乡级组织用人制度，全部实行竞争上岗，对落聘人员，由县级财政给其发放3年基本工资、购买失业保险后，自谋出路，真正使乡级组织改革做到既“消肿”又“减支”；三是在转换县级政府职能的基础上，按照减事、减人、减机构、减开支的原则，进行县级机构改革，并真正做到既“消肿”又“减支”。 3、按照“政府拿钱做政府的事，农民拿钱做社区的事”的原则，严格划分农村公共品供给责任。一是合理确定村级组织的公共品供给责任，将村级供给责任界定为“村内公益事业”，由村级组织按照“一事一议”的办法向农民筹集建设资金；二是跨村跨乡的道路、水利工程等公益事业建设资金，由县乡政府财政和争取上级投资及外部投资统筹解决；三是鼓励民间资本投资农村公共品建设，缓解县级财政压力，如在县级财政承担农村中小学九年义务教育主要责任、统筹解决大部分教育经费的基础上，吸引民间投资、鼓励发展农村中小学民办教育，改革乡镇卫生院管理体制，实行“民投、民管、民营”。 注：1、本表XX年和XX年数字来源于当年a县农村税费改革领导小组办公室所制《农民负担税费和劳务归户汇总表》；需要说明的是，原来的两个表格分别形成于XX年3月31日和XX年4月26日，都处于农村税费征收工作还没有开始的阶段，也就是说，该县“一事一议”筹款“两工及其以资代劳筹款”、“二、三产业交积累金数”、“抗旱排涝费”、“水圩费”、“农技畜禽防疫”等费用的数量，都是事先计划好的，不仅量大，且由县里将计划下达到每个乡，乡镇将计划下达到每个村，分配具体、详细，数量精确到小数点以后两位数，使计划变成了必须完成的任务。 2、该县提供的上述两表格中的各项指标，在表格中都已经具体落实到各个乡镇。 3、该县一位参与农村税费改革试点工作的同志私下告诉我们，上述表格所列6、7、8、9都是根据实际经费缺口倒推出来的，也是必须完成的任务。
